两化互动 城乡融合
打造产城一体 宜居宜业新城南
——关于规划建设城南融合发展示范区的调研报告
民盟西乡支部
党十八大明确要求按照“五个统筹”要求全面建设小康社会，将统筹城乡发展摆在重要位置。党的十九大再次提出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。
工业化、城镇化是推进农业农村现代化的必然选择，也是城乡融合发展必由之路，我县提出了在城南片区建设国家级统筹城乡发展示范区的目标。城南片区包括葛石、五丰、高土坝、李河以及板桥、水东等区域，经过近几年的工业园区建设、移民搬迁建设和新农村建设，已经具备了较好的发展基础。但由于该区域分属不同镇（街道），缺少统筹规划，还存在基础建设不足，层次不高、创新不足等问题。如何从根本上破解城乡二元结构，实现城乡一体化发展，着力打造产城一体、宜居宜业的城南示范区，对推动我县跨越发展具有重要战略意义。带着这一问题，九月初，县政协组织民盟西乡支部、部分政协委员及城南街道办、杨河镇部分镇村干部赴四川金堂县、大邑县及重庆开州区进行了实地调研，学习借鉴城乡统筹发展的经验与做法，现报告如下：
一、考察地城乡统筹发展的成功经验
开州、金堂县、大邑县城乡统筹发展的路径是：以科学规划为引领，以“三个集中”、“三次产业互动”为基本原则和根本方法，逐步建立统筹城乡资源要素管理分配机制，推动城乡同发展共繁荣。
（一）统一领导，科学规划引领城乡融合发展
三地在实施统筹城乡发展中，都设立了领导机构和工作部门，开州区在统筹城乡发展委员会的领导下，由发改局承担日常工作，金堂、大邑县则成立了统筹城乡发展委员会及其办公室。
开州、金堂、大邑实施城乡规划“全覆盖”，“思必循规划、行必遵规划、效必合规划”。三地最突出的特色就是把规划放在首位，真正做到了事事以规划为龙头，严格以规划“办事”，“一张蓝图绘到底”，从城区到乡镇村落，从工商业、农业到旅游业、文化产业，都有规划作为其“发展宪法”，并且形成了完善的监督管理机制，有效避免了重复建设和资源浪费。三地统筹城乡的成功之处，就是把农村和城市放在一起来做全域规划，避免了以往的城乡二元化发展的结构性矛盾。
1、推动工业向集中发展区集中。按照产业集约集群发展的规律，整合工业集中发展区，并在此基础上进一步规划建设战略性产业功能区和一批区县产业功能区，为县域经济发展提供有力支撑，不但解决了产业布局分散、土地利用效率低下的问题，也形成了对城镇发展和农村富余人口转移的辐射带动能力。
2、引导农民向城镇和农村新型社区集中。顺应城镇化梯度推进的趋势，在推进中心城区和县城加快发展的同时，选择一批有条件的区域中心镇实施优先发展战略，加快建成小城市，增强人口吸纳和承载能力。同时积极建设农村新型社区，通过综合配套的优惠政策，引导农民入住，有序进入城镇、新型社区和二三产业，实现生活生产方式的根本转变，也为土地规模经营创造了条件。
3、推进土地向适度规模经营集中。依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，实现规模化经营，带动大量农户实现农业产业化，形成了优质粮油等特色农业，现代农业呈现快速发展的良好局面。
从三地的实践看，“三个集中”不是简单的物理形态上的集中，而是抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进，是在我国人多地少、生态脆弱的国情下推进城镇化的可行之路。
（二）还权赋能，深化农村产权制度改革，扎实推进土地向规模经营集中。
“三个集中”需要城乡一体的市场基础，对市场化配置资源的要求也越来越高，这使得农村产权制度改革成为城乡融合发展的必然要求。开州区、金堂县、大邑县农村产权制度改革的显著特点是：市场化、资本化、一体化。具体实施上，均以农村集体土地产权制度改革创新为核心，按照确权是基础、流转是关键的原则，将改革分为确权颁证、土地整理、流转交易三个环节。做到“地、账、证、耕地保护合同和耕地保护基金发放面积”“五个一致”，全面彻底地厘清农村土地和房屋的权属关系，并向农户颁发产权证书予以确认，从而实现人们所说的“确实权，颁铁证”。这样清晰完整的权属关系为产权公平交易创造了条件。将农户就近集中引导到新建的新型社区去居住，把经过确权、登记、颁证后的宅基地，市场化手段集中到村集体经济组织或企业，经过土地综合整理，置换出集体建设用地指标，扣除农民新居用地，剩余部分由村集体经济组织或企业采取统一对外流转交易、股份合作等方式，建设乡村旅游设施或农产品加工园区，创新了耕地保护机制，推进了农村产权流转，夯实了农村市场经济的微观基础，为各类生产要素在城乡之间自由流动创造了条件。
以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户等形式的规模经营集中，逐步实现农业的集体化集约化发展。
（三）不断推进户籍制度改革。
积极推进以“富裕农民进城、贫困农民下山”为重点的农村户籍制度改革，实现农村人口梯度转移 。实行以居住地为主的户籍登记制度，推动基本公共服务向常住人口全覆盖，完善人口信息管理制度，使其在居住地享受民政、就业、教育、医疗、养老等社会管理服务，而不需要再回原户籍地办理社会服务事项。农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地（林地）承包经营权等原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害。由此，城乡居民附着在户籍上的公共服务和福利的差别将不复存在，农民将只是一种职业而不再是一种身份，农民的合法权益将得到更加全面的维护。
二、加快城南城乡统筹发展几点建议
西乡地处西部内陆秦巴山区，最大的落后仍然是思想观念的落后，最大的差距仍是思想解放的差距。要加快推进我县城乡融合发展，前提是解放思想，动力也在解放思想。在新常态下,只有进一步解放思想，发扬敢为天下先的精神，勇于自我革新，按照城乡统筹发展的客观要求，切实转变发展方式，在实践中不断探索城乡统筹发展的新路子。
（一）加强领导，在三个“一体化”上下功夫
建议县上成立由县级领导挂帅的城乡融合发展领导小组，并指定一个部门承担日常工作，把城镇和农村作为一个整体，放到全县经济社会发展大局中进行科学定位和优化布局，科学规划，着力推进城乡发展三个“一体化”。
一是城乡发展规划一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提和基础。坚持规划先行，强化规划的空间指导作用和约束力，通过规划引导城乡空间布局优化，促进城乡资源要素的合理流动和整合。按照新型城镇化形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效的要求，统筹规划建设产业园区、城镇新区和幸福美丽新村，积极发展生产性服务业和生活性服务业。按照区域功能定位，留足产业发展空间，突出平川浅丘自然特色，融合移民搬迁、农业园区，努力形成城乡分工合理、特色鲜明、生产要素和自然资源禀赋优势得到充分发挥的产业空间布局，形成一二三产相互促进、协调发展的现代产业体系。
建设幸福美丽新村是统筹城乡的一大抓手，按照城乡一体化发展的要求，建设业兴、家富、人和、村美的幸福美丽新村，带动区域新农村建设提档升级，推动加快形成城乡一体化发展新格局。
二是城乡产业一体化。工业化是城镇化的基础和支撑，城镇化是工业化的载体与依托。统筹推进城乡产业一体化发展，一是应有序推进工业空间布局集中，把工业化作为城镇化的动力，支持建材工业园区和食品工业园区扩区升级，实现两园连片发展，促进产业与城镇发展深度融合，推动农民就地就近城镇化；二是应深入推进农业产业化经营，促进农村土地适度规模经营，培育壮大农业产业化经营主体，提高农业经营组织化程度。以现代农业示范区和现代农（林、畜牧）业重点县建设为载体，连片建设现代农业产业基地；三是积极发展生产性服务业和生活性服务业。
三是城乡基础设施一体化。城乡发展的差距很大程度上体现在基础设施建设上，推进城乡统筹，必须统一布局、统一推进基础设施建设，如，进一步加强公路升级改造和路网建设，大力推进供水城市化、城乡供水一体化，城乡污水与垃圾处理一体化，更加重视移民搬迁点、居民集聚区建设等，打造“准集镇型”农村新型社区，促进农民就地就近城镇化。
（二）创新机制，加快城乡融合发展
一是探索农户有偿退出宅基地，推进生产要素城乡流动。探索共享土地综合整治收益，对自愿腾退宅基地的农户，由集体经济组织、土地股份合作社或者企业给予一次性的货币补偿或计价入股等，集中老旧宅基地，进行综合整治，置换集体建设用地，出资者自主经营开发或作为股份，用于建设乡村旅游设施、农产品加工园区、社区工厂等，既解决了建设用地问题，又让农户用不上舍不得的老旧宅基地变为资金。
二是推进农村集体资产股份化改革试点，壮大集体经济。进行农村集体资产清产核资，明确集体资产所有权主体地位，有序开展农村集体资产股份制改造，建立归属清晰、权责明确、运行规范、利益共享、监管有力的农村集体经济组织管理运营新机制，不断壮大集体经济。
三是深化户籍管理登记改革。国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，这是经济社会改革的一项顶层设计，是一场全方位的改革，具有里程碑意义。我省也取消了户口的农业和非农业性质划分。建议只要在城区或者城南片区有固定住所和稳定职业或生活来源的，可在就近的村委会或者居委会登记或者迁入户口，就近就地享受各项社会管理服务，从而解决跨县跨镇跨村居住等人户分离的现状，推进农村人口梯度转移，真正让基本公共服务覆盖常住人口。
